Bazele administratiei publice

Tranziţia României către o democraţie consolidată a dus la o serie de aşteptări şi cerinţe noi la adresa guvernelor, pe care acestea nu au reuşit să le satisfacă. Administraţia mai are nevoie de timp, pentru a se adapta şi a satisface noile cerinţe ale cetăţenilor.

Actuala criză financiară mondială prin care trece şi România a fost dublată de o nouă creştere a ponderii cheltuielilor publice, ce a pus din nou sub semnul întrebării amploarea şi organizarea sectorului public. La aceasta s-a adăugat nemulţumirea crescândă în ceea ce priveşte calitatea serviciilor sectorului public. Tot mai mulţi cetăţeni consideră calitatea serviciilor publice ca fiind insuficientă: calitatea slabă a serviciilor sanitare, întârzierile şi accidentele din domeniul transportului, lipsa cadrelor din învăţământ şi sectorul medical în mediul rural au fost teme în dezbaterea publică. Temele de mare actualitate au fost responsabilitatea faţă cetăţeni, reformarea sistemului de salarizare, de pensii şi de asigurări medicale, raţionalizarea activităţii guvernamentale şi îmbunătăţirea eficacităţii şi calităţii serviciilor publice.

Întrebarea de bază care se pune în această lucrare este dacă reforma este încă necesară, având în vedere faptul că România a evoluat de la statutul de dictatură comunistă, înainte de 1989, la cel de membru al UE, în 2007. Această evoluţie nu s-ar fi putut realiza fără demararea unor reforme importante, atât în sectorul public, cât şi în cel privat.

Punctul-cheie al reformei statului este reforma administrativă, care trebuie privită ca un proces continuu de schimbare şi adaptare la evoluţia societăţii şi a valorilor spaţiului administrativ european. O administraţie publică fiabilă, cu rotiţe bine unse, reprezintă o condiţie importantă a creşterii economice sustenabile.

Punerea efectivă în practică a unor politici guvernamentale eficace presupune o structură nouă a administraţiei publice, mecanisme şi metode moderne de management public care să asigure o eficienţă sporită a utilizării resurselor limitate.

Administraţia publică din România trebuie să-şi întărească continuu capacitatea administrativă de aplicare a aquis-ului comunitar, să-şi adapteze structura pentru a face faţă cerinţelor integrării în UE, să încorporeze schimbarea şi să-şi îmbunătăţească permanent viziunea şi modul său de lucru.

Lucrarea de faţă îşi propune, în prima şi a doua parte, să prezinte tuturor celor interesaţi, studenţi şi funcţionari publici, deopotrivă, structura politică şi administrativă actuală a României, depăşind însă cadrul constituţional actual şi plasând-o într-un context european mai larg, precum şi aspecte privind finanţarea colectivităţilor locale. În partea a III-a au fost abordate aspecte privind resursele umane din administraţia publică, privind drumul parcurs de România pentru integrarea în spaţiul administrativ european, precum şi aspecte ale reformei administraţiei publice din ţările europene şi din România, în vederea întăririi capacităţii administrative.

Autoarea


Cuprins
Cuvânt-înainte... 13
Introducere... 15
Partea I. Organele administraţiei de stat
Capitolul 1. Organele administraţiei de stat... 23
1. 1. Preşedintele României şi Administraţia prezidenţială... 23
1. 1. 1. Consideraţii generale... 23
1. 1. 2. Preşedintele României... 25
1. 1. 3. Administraţia Prezidenţială... 28
1. 2. Guvernul şi Aparatul de lucru al Guvernului... 33
1. 2. 1. Guvernul... 33
1. 2. 1. 1. Rolul, funcţiile şi atribuţiile Guvernului... 34
1. 2. 1. 2. Numirea şi Componenţa Guvernului... 36
1. 2. 1. 3. Statutul membrilor Guvernului... 36
1. 2. 1. 4. Funcţionarea Guvernului... 38
1. 2. 1. 5. Primul-ministru... 39
1. 2. 2. Aparatul de lucru al Guvernului... 40
1. 2. 2. 1. Cancelaria primului-ministru... 41
1. 2. 2. 2. Secretariatul General al Guvernului... 42
1. 2. 2. 3. Alte departamente... 48
1. 3. Administraţia centrală de specialitate... 52
1. 3. 1. Ministerele... 53
1. 3. 1. 1. Rol, clasificare, organizare... 53
1. 3. 1. 2. Conducerea ministerelor... 56
1. 3. 1. 3. Aparatul propriu al ministerului... 58
1. 3. 1. 4. Exemple privind modul de organizare a ministerelor... 59
1. 3. 1. 5. Disfuncţionalităţi ale structurilor administrative ministeriale... 67
1. 3. 2 Celelalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate... 69
1. 3. 2. 1. Organele subordonate Guvernului sau ministerelor... 69
1. 3. 2. 2. Autorităţile administrative autonome... 80
Capitolul 2. Ramificaţiile administraţiei statului... 81
2. 1. Administraţia teritorială de stat sau administraţia periferică... 81
2. 1. 1. Rolul instituţiei prefectului în contextul integrării europene... 82
2. 1. 2. Prefectul judeţului şi al municipiului Bucureşti... 86
2. 1. 2. 1. Aspecte introductive... 86
2. 1. 2. 2. Rolul şi atribuţiile prefectului şi subprefecţilor... 88
2. 1. 2. 3. Actele prefectului... 93
2. 1. 3. Instituţia prefectului... 94
2. 1. 3. 1. Organizarea şi funcţionarea instituţiei prefectului... 94
8 Bazele administraţiei publice
2. 1. 3. 2. Atribuţiile structurilor de specialitate ale instituţiei prefectului... 95
2. 1. 3. 3. Cancelaria prefectului şi oficiile prefecturale... 100
2. 1. 4. Colegiul prefectural... 101
2. 2. Administraţia exterioară... 102
Capitolul 3. Administraţiile de susţinere a unor organe constituţionale... 105
3. 1. Parlamentul şi serviciile parlamentare... 106
3. 1. 1. Parlamentul României... 106
3. 1. 1. 1. Statutul deputaţilor şi al senatorilor... 106
3. 1. 1. 2. Organizarea internă a Parlamentului... 108
3. 1. 1. 3. Desfăşurarea lucrărilor celor două Camere ale Parlamentului... 110
3. 1. 1. 4. Desfăşurarea şedinţelor celor două Camere... 111
3. 1. 1. 5. Procedura legislativă şi procedura de urgenţă... 112
3. 1. 2. Relaţiile Parlamentului cu Guvernul... 117
3. 1. 2. 1. Controlul parlamentar... 118
3. 1. 2. 2. Delegarea legislativă... 119
3. 1. 3. Serviciile parlamentare... 120
3. 1. 3. 1. Serviciile Senatului... 121
3. 1. 3. 2. Serviciile Camerei Deputaţilor... 124
3. 2. Administraţiile celorlalte organe constituţionale... 129
3. 2. 1. Consiliul Suprem de Apărare a Ţării... 129
3. 2. 2. Curtea de Conturi... 130
3. 2. 3. Consiliul Economic şi Social... 131
3. 2. 4. Consiliul Superior al Magistraturii... 132
3. 2. 5. Avocatul Poporului... 133
3. 2. 6. Consiliul Legislativ... 134
3. 2. 7. Curtea Constituţională... 135
3. 2. 8. Ministerul Public... 135
Partea a II-a. Administraţia publică locală
Capitolul 4. Administraţia publică de la nivel local şi judeţean... 139
4. 1. Consideraţii generale privind organizarea administrativ-teritorială la nivel european
şi în România... 139
4. 2. Principiile de organizare şi funcţionare ale administraţiei publice locale din România... 146
4. 2. 1. Principiul autonomiei locale... 146
4. 2. 2. Principiile descentralizării şi deconcentrării serviciilor publice... 151
4. 2. 2. 1. Explicarea noţiunilor de descentralizare şi deconcentrare... 151
4. 2. 2. 2. Evoluţia descentralizării în România... 154
4. 2. 2. 3. Principii şi reguli care susţin descentralizarea... 158
4. 2. 2. 4. Cadrul instituţional al procesului de descentralizare... 160
4. 2. 3. Principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale... 161
4. 2. 4. Principiul legalităţii... 162
4. 2. 5. Principiul consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale
de interes deosebit... 162
4. 3. Autorităţile administraţiei publice locale... 164
4. 3. 1. Consiliul local... 164
Cuprins 9
4. 3. 1. 1. Constituirea şi organizarea internă a consiliului local... 164
4. 3. 1. 2. Atribuţiile consiliului local... 166
4. 3. 1. 3. Funcţionarea consiliului local... 168
4. 3. 1. 4. Dizolvarea consiliului local... 171
4. 3. 1. 5. Statutul consilierilor... 172
4. 3. 2. Primarul şi viceprimarul... 175
4. 3. 3. Serviciile publice de interes local şi aparatul propriu de specialitate
al primarului... 180
4. 4. Administraţia publică locală la nivel judeţean... 184
4. 4. 1. Consiliul judeţean... 184
4. 4. 2. Preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului judeţean... 188
4. 4. 3. Aparatul de specialitate şi serviciile descentralizate la nivel judeţean... 190
4. 5. Administraţia publică a Municipiului Bucureşti... 192
4. 5. 1. Consiliile locale ale sectoarelor şi Consiliul general al Municipiului Bucureşti... 192
4. 5. 2. Primarul general, viceprimarii, primarii şi viceprimarii sectoarelor
municipiului Bucureşti... 194
4. 6. Administratorul public şi secretarii unităţilor administrativ-teritoriale... 195
4. 6. 1. Administratorul public... 195
4. 6. 2. Secretarii unităţilor administrativ-teritoriale... 195
Capitolul 5. Finanţarea colectivităţilor locale... 197
5. 1. Consideraţii generale privind finanţarea colectivităţilor locale... 197
5. 2. Modelul european de clasificare a veniturilor locale... 203
5. 2. 1. Sursele de venituri ale bugetelor locale... 203
5. 2. 2. Principiile bugetare... 205
5. 3. Impozitele şi taxele locale... 207
5. 3. 1. Autonomia financiară a colectivităţilor în domeniul impozitelor
şi taxelor locale... 207
5. 3. 2. Criterii de apreciere a impozitelor şi taxelor locale... 208
5. 3. 3. Principiile fiscalităţii locale... 209
5. 3. 4. Principalele impozite locale... 210
5. 4. Taxele şi tarifele pentru serviciile furnizate de către administraţia publică locală... 212
5. 4. 1. Tipuri de taxe şi tarife... 212
5. 4. 2. Tarifarea serviciilor publice... 215
5. 5. Transferurile financiare... 217
5. 5. 1. Consideraţii generale... 217
5. 5. 2. Impozitele partajate... 218
5. 5. 3. Subvenţiile... 220
5. 5. 4. Alocaţiile... 221
5. 6. Împrumuturile... 228
5. 6. 1. Controlul nivelului datoriei colectivităţilor locale... 229
5. 6. 2. Restricţiile juridice asupra posibilităţilor autorităţilor locale de a contracta
împrumuturi pe termen mediu şi lung... 229
5. 6. 3. Evaluarea solvabilităţii şi riscului de creditare a unei administraţii locale... 234
10 Bazele administraţiei publice
Partea a III-a. Integrarea în spaţiul administrativ european
Capitolul 6. Reforma administraţiei publice din ţările UE
şi Spaţiul administrativ european... 239
6. 1. Spaţiul administrativ european... 239
6. 2. Principiile spaţiului administrativ european... 245
6. 2. 1. Încrederea şi predictibilitatea... 245
6. 2. 2. Deschiderea şi transparenţa... 249
6. 2. 3. Responsabilitatea (accountability – justificarea)... 256
6. 2. 4. Eficienţa şi eficacitatea... 264
6. 3. Indicatori de caracterizare a sistemelor administrative... 270
6. 3. 1. Cultura administrativă... 270
6. 3. 2. Gradul de descentralizare... 274
6. 3. 3. Gradul de autonomie a organizaţiilor publice... 275
6. 4. Reforma administraţiei publice din ţările UE... 279
6. 4. 1. Consideraţii generale privind reforma statului şi a managementului public
în ţările europene... 279
6. 4. 2. Modernizarea procedurilor administrative... 289
6. 4. 2. 1. Gestiunea financiară... 290
6. 4. 2. 2. Gestiunea personalului... 292
6. 4. 2. 3. E–guvernare... 293
Capitolul 7. Resursele umane în administraţia publică în contextul integrării europene... 295
7. 1. Aspecte privind resursele umane în administraţiile europene... 295
7. 1. 1. Profesionalizarea sistemelor funcţiei publice... 295
7. 1. 2. Modele ale funcţiei publice la nivel european... 298
7. 1. 3. Managementul resurselor umane în administraţiile europene... 302
7. 2. Funcţia publică şi funcţionarii publici din România... 304
7. 2. 1. Consideraţii generale... 304
7. 2. 2. Funcţia publică şi funcţionarul public... 306
7. 2. 2. 1. Funcţia publică... 306
7. 2. 2. 2. Funcţionarul public... 314
7. 2. 3. Managementul funcţiilor publice şi al funcţionarilor publici... 316
7. 2. 3. 1. Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici (ANFP)... 316
7. 2. 3. 2. Evidenţa funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici. Dosarul profesional
al funcţionarilor publici... 318
7. 2. 3. 3. Acordurile colective. Comisiile paritare... 320
7. 2. 4. Cariera funcţionarilor publici... 321
7. 2. 4. 1. Consideraţii generale privind cariera funcţionarilor publici... 321
7. 2. 4. 2. Recrutarea şi selecţia funcţionarilor publici... 323
7. 2. 4. 3. Perioada de stagiu... 325
7. 2. 4. 4. Numirea funcţionarilor publici... 326
7. 2. 4. 5. Evaluarea performanţelor profesionale ale funcţionarilor publici... 327
7. 2. 4. 6. Promovarea funcţionarilor publici... 330
7. 2. 5. Drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici... 331
7. 2. 5. 1. Drepturile funcţionarilor publici... 331
7. 2. 5. 2. Obligaţiile (îndatoririle) funcţionarilor publici... 332
7. 2. 6. Conduita funcţionarilor publici... 334
Cuprins 11
7. 3. Probleme privind resursele umane la nivelul administraţiei publice din România... 338
7. 3. 1. Profesionalizarea funcţionarilor publici... 338
7. 3. 2. Pregătirea şi perfecţionarea profesională a funcţionarilor publici... 340
7. 3. 3. Corupţia în administraţia publică... 342
7. 3. 3. 1. Noţiunea de corupţie... 342
7. 3. 3. 2. Formele corupţiei... 344
7. 3. 3. 3. Cauzele şi efectele corupţiei... 346
7. 3. 3. 4. Măsuri pentru combaterea corupţiei... 348
Capitolul 8. Întărirea capacităţii administrative – condiţie a integrării europene
a României... 353
8. 1. Etapele procesului de pregătire pentru aderarea la Uniunea Europeană – particularităţi
în cazul României... 353
8. 1. 1. Pre-stadiul aderării: Începuturile relaţiilor României cu Uniunea Europeană... 353
8. 1. 2. Primul stadiu al aderării: Încheierea Acordului de asociere... 354
8. 1. 3. Al doilea stadiu: Adaptarea administraţiei pentru preaderare... 355
8. 1. 4. Al treilea stadiu: Negocierile de aderare la Uniunea Europeană... 357
8. 1. 4. 1. Strategia întărită de preaderare şi luarea deciziei de începere
a negocierilor... 357
8. 1. 4. 2. Aspectele tehnice ale procesului de negociere propriu-zis... 359
8. 1. 4. 3. Succesiunea evenimentelor pe perioada procesului de negociere
şi până la încheierea acestui proces... 361
8. 1. 4. 4. Procesul de monitorizare până la momentul aderării... 364
8. 2. Întărirea capacităţii administrative – condiţie a integrării în UE... 365
8. 2. 1. Noţiunea de capacitate administrativă... 365
8. 2. 1. 1. Indicatori SIGMA de evaluare a capacităţii administrative a unei ţări... 366
8. 2. 1. 2. Indicatori pentru măsurare a capacităţii
administrative la nivelul autorităţilor administraţiei publice locale... 372
8. 2. 1. 3. Programul operaţional – Dezvoltarea capacităţii administrative... 377
8. 3. Modernizarea administraţiei româneşti şi adaptarea sa la Uniunea Europeană... 379
8. 3. 1. Adaptarea structurilor administrative centrale şi deconcentrate... 380
8. 3. 2. Adaptarea structurilor administrative locale... 385
Capitolul 9. Reforma administraţiei publice din România – prezent şi perspective... 389
9. 1. Clarificări conceptuale privind reforma administraţiei publice şi necesitatea acesteia... 389
9. 2. Istoric al reformei administraţiei publice din România... 394
9. 3. Cadrul instituţional al reformei administraţiei publice din România... 400
9. 4. Analiza mecanismelor de implementare si monitorizare a procesului de reformă
a administraţiei publice din România... 403
9. 4. 1. Analiza mecanismelor de implementare a reformei administraţiei publice... 403
9. 4. 2. Propuneri privind îmbunătăţirea mecanismului de implementare a reformei... 406
9. 4. 3. Analiza procesului de monitorizare a reformei... 414
Bibliografie... 419